地方国企改革:落实受限是症结

摘要:在中央国企改革的顶层设计尚未出台之时,近期地方层面的国企改革规划已经先行一步。在过去的一年里,全国已有22个省市出台了深化国资国企改革的意见,提前吹响了全面国企改革的号角。


地方国企改革:落实受限是症结

在中央国企改革的顶层设计尚未出台之时,近期地方层面的国企改革规划已经先行一步。在过去的一年里,全国已有22个省市出台了深化国资国企改革的意见,提前吹响了全面国企改革的号角。

各地的改革意见可以透露出关于未来国企改革方向的一些重要讯息,比如探索混合所有制,实行投资主体多元化,实行资产证券化,企业改制上市,探索员工持股,引导社会资本进入公共项目,吸收股权资金投资入股等。各地的改革意见都坚持了国企改革的大原则:所有权与经营权分离,政企分开,把国企培育成独立的市场主体,进而在这个原则基础上推动国企内部治理方式改革,建立现代企业制度,在经理人的聘任等方面更多采取市场化的机制。

另一个很有新意的发展方向是,很多地方对国企的分类管理构想已经基本成形。在此方面各地的划分标准略有差异,有的地方是把国企分为竞争类、功能类和公共服务类,有的是分为盈利类、功能类和公益类,有的是分为准公共性企业和竞争性企业,但总的原则都是对国企的两种职能进行划分——作为争取利润的企业职能,以及服务于公共利益的职能,并在此基础上实行不同的管理方式。竞争类的国企更多吸引社会投资,以及与其他市场主体更平等地竞争,公益类的国企则更多维持国有独资或者国有控股。各地的探索以及取得的相关经验教训,对于中央在分类管理方面的顶层设计将具有重大的启发意义。

地方国企国资改革之所以能先行一步,与中国的国资管理体制有关系。

当前中国的国资管理体制实行的是“统一所有、分级代表”的方式,国有资产在法律上都是属于国家所有,但是中央与地方政府各自行使所有者权利,履行出资人责任,管理国企的资产和人事权。目前在国企数目和国有资产规模方面,地方都是占大头,不过中央和地方国资的具体构成情况千差万别,各地的发展水平也参差不齐,因此发挥因地制宜的优势,由地方国企先行探索,这不仅是可行的,而且是必要的。未来中央如果出台整体国企改革方案,也必须注意并尊重这种差异。

目前地方国企改革迈出的步伐很大,而且相较于中央层面有着更为明确的路线图和时间表。但地方国企的劣势在于收益率相对中央国企比较低,而且由于不同省份资源禀赋、产业布局、政府治理水平等方面存在的差异,发展水平差别很大。据统计,2013 年中央国企创造的净利润为1.2 万亿元,约为地方净利润的两倍。另外,相对而言,地方政府职能转变的步伐要更慢,实现现代治理方式的水平更低,所以地方政府对国企及其他企业的不当干预也更大,政企分开落实的程度较差。

近年来地方政府在巨大的财政压力之下成立了不少投融资平台,地方国企也深深卷涉其中,地方投融资平台成为国资的重要载体,并在此前的经济刺激时期突飞猛进,但也引发和加剧了地方债积累的隐患。近几年中央致力于清理地方投融资平台,降低地方债务积累风险,而这又势必要冲击地方国企,迫使它们加快改革,转换体制,增进效率。以上情况都意味着,地方国企改革是当前需要啃的硬骨头。

因此,各地提出的令人眼前一亮的各种改革构想和举措,关键在于落实,而能否落实又不仅仅取决于改革计划本身,同时也取决于地方治理的改善、央地财政关系的理顺等宏观因素。

在改革的落实方面,地方应该避免急躁冒进心理,不应该单以资产证券化程度、引入社会资本程度等指标作为衡量国企改革的标准,而应该首先理顺体制,搭好改革的基本框架,明确国企运营的具体规则和程序,比如对国有资产和参与混合所有制的社会资本实行一视同仁的保护,既确保国有资产的保值增值,又保持社会资本参与的积极性和动力。

地方国企国资改革的落实的另一个重要影响因素是中央的指导和规划。

一方面,地方改革是全国改革重要的试验田,中央应该鼓励地方把步子迈得大一些,探索和积累积极经验,但另一方面在总的方向和原则上中央应该加以掌控。中央应该明确地方改革探索的底线,确保改革过程的公开透明,以避免国有资本的流失,防止改革异化为少数人牟利的工具。同时中央应该给地方国企改革增添动力,比如对地方国资委的职能进行严格的限定,确保国企所有权与经营权的分离,减少地方政府对国企的不当干预。中央还应该负责维护全国统一的市场,破除地方政府与国企联合形成的地方保护主义,并打破行政性垄断,确保地方国企与其他所有制企业在平等的起跑线上竞争。简单来说就是要把基层的改革活力和中央的通盘筹划结合起来,让地方国企改革既能生机勃勃,又平稳有序。

总的来说,地方国企改革前景广阔潜力巨大,但改革的难度不可小视,改革预期的实现程度也受制于国企改革整体规划。地方探索不能代替顶层设计,全面的改革方案应该尽快出台。当前中国经济面临的形势正日趋紧张复杂,国企改革有望成为推动增长的新的生力军,但如果迁延不决,一些国企的效率低下、产能过剩问题恶化,国企也可能成为经济的负累。所以当前必须从战略角度看待国企改革,无论在中央还是地方层面,最需要的是改革的勇气和魄力,敢于向既得利益开刀,建立现代企业制度,让国企接受市场经济的洗礼。

(作者为资深财经媒体人)


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